Pour faire face à la crise sanitaire, les assemblées parlementaires ont dû adapter leur organisation et leur fonctionnement aux conditions fixées dans un poste précédent [1]. L’objectif de ce deuxième document sur le Parlement face à la crise covid-19 est, au-delà des questions strictement organisationnelles et procédurales, de faire le point sur le rôle et la place du Parlement dans le contexte de la crise sanitaire.
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Le Parlement français a adapté son organisation et son fonctionnement pour faire face à l’épidémie de coronavirus (voir notre article précédent). Le but de ce deuxième post est d’expliquer le rôle du parlement français dans le contexte de la crise sanitaire, en examinant les principales fonctions des parlements dans les systèmes parlementaires : contrôler le travail gouvernemental et promulguer des lois.
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Par Elina Lemaire , Chargée de cours à l’Universitédes études bourguignonnes (CRESPO)
Exercice de la compétence réglementaire
et le contrôle du gouvernement en temps de crise (santé)
Tout le monde l’a vécu depuis près de quatre semaines : la crise sanitaire perturbe profondément notre mode de vie, mais aussi, plus généralement, l’économie (tant au niveau national que mondial) et, bien sûr, des sections entières de notre droit (création d’un nouvel état d’urgence (état de santé) urgence) [3], restrictions à la libre circulation et à la liberté de réunion, adaptation des règles du droit du travail, adaptation des règles de fonctionnement des collectivités locales, dérogations aux règles de fonctionnement des tribunaux, adaptation des voies d’accès à la fonction publique, etc.)
Et le fonctionnement de lanos institutions ? La crise entraîne-t-elle un défi pour leur économie globale ? Est-ce que cela change la répartition des compétences, des rôles, des relations entre les corps ? Bien entendu, le format limité de cette étude ne permet pas de répondre pleinement à toutes ces questions, c’est pourquoi nous nous concentrerons sur l’institution parlementaire.
En ce qui concerne le fonctionnement des institutions, et en particulier de l’institution parlementaire, la crise que nous connaissons est sans aucun doute unique dans la mesure où, pour des raisons de santé, certains députés ne peuvent plus siéger au Parlement. Cela ne veut pas dire qu’il est sans précédent dans sa portée. A cet égard — et toutes les proportions maintenues — le rapprochement avec le fonctionnement des institutions françaises pendant la Grande Guerre est instructif. Certes, le contexte institutionnel de l’époque n’était pas comparable à ce que nous connaissons aujourd’hui. Mais pour certains d’entre eux, leles problèmes (institutionnels) auxquels sont confrontés les députés et les sénateurs de la Troisième République pendant la guerre sont essentiellement les mêmes que ceux qui se posent aujourd’hui. Quel rôle les assemblées parlementaires peuvent-elles jouer, les organes collectifs et délibérants dont les actions font essentiellement partie d’une longue période de temps dans un contexte de crise grave nécessitant des décisions rapides ? Comment pouvons-nous exister face aux organes de l’exécutif dont la vitesse, compte tenu des circonstances, a des vertus incomparables ?
Selon l’article 24, paragraphe 1, de notre Constitution : « Le Parlement adopte la loi. Il contrôle l’action du gouvernement. Évaluer les politiques publiques. » L’exercice de ces pouvoirs est inexorablement affecté par la crise : le Parlement a été contraint d’abandonner la tâche de légiférer au gouvernement ; il doit maintenant maintenir un contrôle strict sur les organes exécutifs dont les prérogatives ont été largement étenduespour faire face à la crise.
1. L’abandon de la fonction législative au sein du gouvernement
Il faut du temps pour faire une loi : la fonction législative (que le Parlement exerce avec le gouvernement) est à long terme. La délibération (procédure spécifique pour démontrer la volonté des assemblées parlementaires), les règles de forme et de procédure régissant la formulation de la loi (examen en commission, débat et adoption en session publique par les deux chambres du Parlement) interdisent les précipitations. Ces processus démocratiques et libéraux ont de nombreuses vertus, qui peuvent devenir des failles en temps de crise.
Puisque l’urgence ne peut pas être saluée en ce moment, parce que la procédure législative ordinaire peut s’avérer inefficace quand il est nécessaire d’agir rapidement et constamment ajuster ses décisions, il est assez classique que, en temps decrise la loi cède la place à d’autres instruments réglementaires dont le contrôle appartient aux organes de l’exécutif, qui ont la capacité d’accélérer la prise de décision.
Ainsi, pendant la Grande Guerre, le Parlement s’est largement servi de la pratique (non prévue dans la Constitution formelle) du décret-loi pour autoriser les organes exécutifs à adopter, par décret, des mesures qui tombent en principe dans le champ d’application de la loi — pour le moment illimitée — ainsi ce qui constitue une extension très importante de la compétence réglementaire du gouvernement [4]. C’était, selon les termes d’un avocat de l’époque, le domaine de « l’illégalité nécessaire » [5].
Sur la base de l’expérience des républiques précédentes, le Constituant de 1958, ainsi que les ordonnances de l’article 38, prévoyait la possibilité de déroger à la procédure législative ordinaire, en particulier dans les cas oùl’urgence le justifie. En vertu de ces dispositions, le Parlement, par la loi d’urgence n° 2020-290 du 23 mars 2020 pour lutter contre l’épidémie de covid-19, a délivré une quarantaine de pouvoirs pour légiférer par ordonnance afin de permettre au gouvernement d’adapter (en principe, temporaire) notre loi.
Ainsi, pour un moment où, espérons-le, il ne sera pas prolongé au-delà de la crise, « officio dirige la législation » (Guy Carcassonne) remplacera la loi débattue et adoptée par le Parlement. Le processus est trop bien connu et trop bien fait pour exiger des commentaires. D’autre part, le champ d’application de l’autorisation accordée en vertu de la loi du 23 mars 2020 pose problème. On ne sait pas si la Cinquième République a connu, pendant une si courte période, un tel dessaisissement (quantitatif et qualitatif) de la part du Parlement.
Libéré des formes et procédures de la procédurelégislatif, le gouvernement est maintenant en mesure de légiférer très rapidement. Entre le 25 mars et le 8 avril, il a délivré pas moins de quarante et un ordres sur la base des permis accordés. Dans ces circonstances, et plus que jamais, un contrôle serré de ses actions est nécessaire.
2. Le renforcement indispensable du contrôle parlementaire sur le gouvernement [6]
Il a été fait référence à la fonction législative parce que l’article 24 de la Constitution s’y réfère en premier lieu lorsqu’il énumère les tâches du Parlement. Toutefois, il convient de garder à l’esprit que, conformément à l’esprit général du fonctionnement des institutions dans un système parlementaire, le Parlement est également et surtout un organe de contrôle gouvernemental, politiquement responsable devant lui, tant en temps normal qu’en temps de crise.
Entre 1914 et 1918, le Parlement, en face (comme l’étaitSouvenable) à l’insuffisance de la procédure législative ordinaire par rapport au contexte de la crise, il ne se trouve pas privé. Refusant d’être réduit au rôle de simples figures, il participa à la conduite de la guerre en établissant un plus grand contrôle sur l’exécutif, caractéristique saillante du « parlementarisme de guerre », selon les mots de l’historienne Fabienne Bock [7].
Outre les procédures d’implication de la responsabilité politique du gouvernement (article 49 de la Constitution), les Chambres disposent désormais de deux outils principaux pour suivre l’action du gouvernement : les questions et les commissions parlementaires.
Les questions adressées au Gouvernement sont maintenant les seules à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale et du Sénat. Ils ont lieu à l’Assemblée dans une « commission sélectionne » et à raison d’une séance par semaine, au lieu des deux sessions hebdomadairesont traditionnellement eu lieu depuis 1974. Heureusement, cependant, l’interdiction d’aller à la Chambre n’a pas désarmé les députés qui peuvent aussi se servir de l’outil de questions écrites pour interroger le gouvernement. Il y a eu une légère augmentation : 521 ont été publiés au Journal officiel entre le 17 mars (date de l’annonce du fonctionnement de l’institution en tant que « comité restreint ») et le 31 mars, contre 412 pour la première moitié du même mois. Bien qu’il soit prématuré d’évaluer ces chiffres, on peut tout au moins observer que l’examen parlementaire au moyen de l’outil de questions écrites ne semble pas avoir été relâché.
Les commissions permanentes participent à l’élaboration de la loi en préparant le débat législatif qui a lieu pendant la session plénière. Ils ont également la responsabilité d’informer les députés pour les aider dans leur fonction de supervision du gouvernement. Depuis le début de la criseSoins de santé, les comités permanents des deux chambres tiennent régulièrement des audiences des membres du gouvernement.
Dans le cadre de leur mission de contrôle, ces commissions peuvent, à la fois à l’Assemblée nationale et au Sénat, établir des « missions d’enquête ». Les missions d’évaluation sont des organes de contrôle temporaires créés au sein d’une ou de plusieurs commissions parlementaires [article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale (RAN), articles 6a, 20 et 21 du Règlement du Sénat (RS)]. Une délégation de comités est alors chargée de recueillir des renseignements qui peuvent éclairer le ou les comités concernés dans leur rôle de supervision de l’action gouvernementale. Cette formule est apparemment celle choisie par le Comité de jurisprudence du Sénat, qui a établi, le 25 mars, une mission de surveillance et de surveillance des mesures liées à l’épidémie de Covid-19 [8].
À l’Assemblée Nationale, depuis 2003, l’article 145, quatrième alinéa, RAN permet également à la Conférence des Présidents, à l’initiative du Président de l’Assemblée, d’établir une mission d’information. Ces missions d’enquête de la Conférence des présidents sont plus rares : depuis 2003, il y a eu une dizaine de missions de ce type par législateur, contre une centaine pour les missions d’enquête d’une partie des commissions. Ils sont généralement réservés aux sujets les plus sensibles, ou concernent des sujets d’actualité affectant toutes les commissions parlementaires et groupes politiques (comme la mission de trouver sur le sujet de l’utilisation des signes religieux dans les écoles (2003), la révision des lois sur la bioéthique (2008) et la sortie de la Royaume de l’Union européenne et suivi des négociations (2016). En raison de leur origine, le travail de ces missions est entouré d’une certaine solennité qui est encore renforcée lorsque (tout comme lecas de la mission d’enquête sur « l’impact, la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l’épidémie de Coronavirus-Covid19 en France », dont la création a été décidée par la Conférence des présidents le 17 mars), leur présidence est exercée par le Président de l’Assemblée nationale lui-même.
La méthode des missions d’enquête est beaucoup plus souple que celle des commissions d’enquête (que les assemblées peuvent également créer pour exercer leur mission de contrôle (article 51, paragraphe 2, de la Constitution). Les conditions de leur création sont relativement limitées : le vote sur une proposition de résolution spéciale de l’Assemblée concernée est — sauf (article 141, paragraphe 2 du RAN) — nécessaire à leur constitution. En outre, leur personnel est limité (jusqu’à 30 membres de l’Assemblée (article 142 (1) du RAN), 21 membres du Sénat (article 8ter RS)), ce qui n’est pas lepour le nombre de missions d’établissement des faits. Enfin, contrairement aux missions d’enquête, qui peuvent être créées pour une durée indéterminée, leur existence est limitée à six mois [9]. Plusieurs demandes de création de commissions d’enquête ont été soumises à l’Assemblée nationale. Jusqu’à présent, personne n’a réussi [10].
Les deux missions spécialement créées pour suivre la politique gouvernementale de gestion des crises sanitaires réussiront-elles à exercer un contrôle efficace sur les organes exécutifs ? Cela dépend à la fois de l’attitude des membres du gouvernement et de l’attitude des députés eux-mêmes.
Les deux missions se réuniront chaque semaine, y compris des audiences avec des membres du gouvernement. Contrairement aux commissions d’enquête, elles n’ont pas le droit de se réunir directement. Dans ces conditions, il faut espérer que, à partir de maintenant et de toute façonla crise, l’exécutif être responsable de ses actions. Ni la gravité de la situation, ni l’urgence d’agir, ni le prétexte de l’efficacité, ne peuvent exempter les douanes de cette obligation. Au contraire, ils doivent l’encourager à le faire davantage.
De la part des députés, il ne fait aucun doute que la mission de la Commission du Droit du Sénat, présidée par Philippe Bas (Les Républicains), exercera un contrôle étroit sur le gouvernement. Comme l’a fermement rappelé Suamembri dans son premier rapport publié le 2 avril : « Le Parlement doit […] contrôler le contenu des ordonnances émises sur les nombreuses autorisations accordées au gouvernement qui, bien que des outils adéquats pour la situation d’urgence que nous connaissons, ne constituent pas une sorte de » vide » donné au gouvernement. Doté de vastes moyens d’action, le gouvernement n’est pas doté de pleins pouvoirs et doit respecter le principe républicain de légalitéchacune de ses décisions et de leurs mesures d’exécution sous le contrôle de la juridiction de substitution [11].
Nous espérons que les honorables députés pourront faire preuve de la même rigueur. Il faut cependant admettre que certains éléments doivent être prudents : par exemple, il est regrettable que, malgré la composition pluraliste de la mission d’information, elle contienne celle de l’Assemblée nationale et assure une représentation confortable de l’opposition et des minorités parlementaires (13 sur 31) membres de la mission), les positions stratégiques du rapporteur général et des co-rapporteurs sont prises à la majorité des députés européens (le rapporteur général de la mission est le président de l’Assemblée nationale lui-même). Nous osons croire, en outre, que les membres de la majorité parlementaire qui composent la mission d’enquête ne dévient pas la procédure de transformation de l’organe de contrôledans un simple « outil dédié aux violations de colmatage » [12]. Un naufrage de la mission — semblable à celui de la commission d’enquête de la Chambre sur l’affaire Benalla — ne serait pas à la hauteur de la situation.
« L’union sacrée » que le Président de la République, dans son discours aux Français le 12 mars, la rhétorique mystique de Poincaré dans son message à la Chambre des députés le 4 août 1914, ne doit en aucun cas impliquer une inhibition du contrôle parlementaire. Les députés et les sénateurs disposent de tous les outils nécessaires pour s’acquitter de leur tâche de surveillance de l’action gouvernementale. Il leur incombe de s’en emparer et d’en faire bon usage.
[ 1] « Le Parlement face à la crise du covid-19 (1/2). Une assemblée parlementaire peut-elle agir en tant que « comité spécial » ?
» [ 2] JacquesChevallier, « Le basculement vers une économie de guerre », Blog du coronavirus du Club des juristes, 2 avril 2020.
[ 3] V. Olivier Beaud et Cécile Bargues, « L’état d’urgence : était-il sage de créer un nouveau régime d’urgence ? » (à paraître dans la Collection Dalloz en avril 2020). Nous remercions les auteurs de nous avoir fourni leur texte avant la publication.
[ 4] V. Bruno Daugeron, « Contrôle parlementaire de la guerre », Jus Politicum, n. 15, 2016 ; Elina Lemaire, « Le désaccord du Parlement et du gouvernement sur « La Constitution du pouvoir politique en temps de guerre » : l’échec du projet Briand sur les décrets lois (décembre 1916 – janvier 1917 ) », même examen, même livraison.
[ 5] Cité par Jacques Soubeyrol, Les decréts-lois sous la Republique, Bordeaux, Imprimerie Samie, 1955, p. 23.
[ 6]Sur cette question, contre Manon Altwegg-Boussac, « La fin des apparences. About Parliamentary Control in a State of Health Emergency », News Rights Liberties, avril 2020 (https://journals.openedition.org/revdh/7616).
[ 7] Parlementarisme de la guerre. 1914-1919, Paris, Belin, 2002, 351 p.
[ 8] Nous croyons, sans pouvoir le dire avec certitude (faute d’accès aux rapports du Comité sénatorial du droit, qui ne sont pas encore disponibles), qu’il s’agit d’une mission d’enquête et non d’un organisme de contrôle ad hoc.
[ 9] Bien que la question ne se pose pas ici, il est clair que, contrairement aux commissions d’enquête, des missions d’instruction peuvent être créées (art. 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires), y compris sur des faits donnant lieu à des procédure.
[ 10] V. Jean-Pierre Camby, « Contrôle parlementaire et Coronavirus », Blog du coronavirus du Club desavvocati, 31 mars 2020.
[ 11] Les 10 premiers jours de l’état d’urgence sanitaire. Analyse des décrets et ordonnances (justice, affaires intérieures, administration locale, service public), p. 8.
[ 12] Manon Rescan et Olivier Faye, « Coronavirus : l’exécutif sur la défensive face à la critique de sa gestion de la crise », Le Monde, édition du 1er avril 2020.
Crédit : Sénat
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